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O Protocolo de Nagoya quer a equidade entre os países

13/10/2014

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Bráulio Dias, secretário executivo do Secretariado da Convenção sobre Diversidade Biológica, das Nações Unidas, dá entrevista sobre o tema.   

[Texto publicado originalmente em 25 de agosto de 2014]

“A ratificação do Protocolo de Nagoya é um processo que continua em aberto e que qualquer país, a qualquer momento, pode vir a ratificar, caso tenha assinado o compromisso de adesão”, esclarece Bráulio Dias, secretário executivo do Secretariado da Convenção da Diversidade Biológica (CDB), à IHU On-Line.

O Protocolo de Nagoya, que entrará em vigor internacionalmente em outubro deste ano, estabelece as regras para a repartição de benefícios do uso de recursos genéticos de forma justa e equitativa entre os países-membros. Resultado da CDB, que tem 193 países-membros, mais a União Europeia, o protocolo já foi ratificado por mais de 50 países e a expectativa do secretariado é de que, até a data da primeira conferência das partes do protocolo, que ocorre em outubro deste ano, na Coreia, “vários outros países já tenham protocolado o seu documento de ratificação”, diz Bráulio Dias.

Na entrevista a seguir, concedida por telefone de seu escritório em Montreal, no Canadá, Dias explica que o Protocolo de Nagoya surge como demanda dos países em desenvolvimento, para os quais é “necessário ter uma melhor definição de regras internacionais para proteger os seus interesses nacionais”. Nesse sentido, esclarece, “o protocolo prevê que os países usuários de recursos genéticos de outros países têm de designar agências que funcionem como agências verificadoras. Isso para ver se, de fato, os recursos genéticos e o conhecimento tradicional que está entrando no seu país e está em uso na pesquisa de desenvolvimento tecnológico e, eventualmente, em uso comercial, têm procedência legal, se foram obtidos com as permissões legalmente previstas no país de origem ou se são objeto de biopirataria”.

O Brasil, embora seja membro da Convenção da Diversidade Biológica e já tenha um marco legal nacional, ainda não ratificou sua participação no Protocolo de Nagoya. Mas há expectativa em relação à assinatura, “porque é o país mais rico em biodiversidade no mundo e, portanto, o Brasil tem o potencial de ser o maior provedor de recursos genéticos para outros países e de se beneficiar economicamente do uso desses recursos e dos conhecimentos tradicionais associados”, assinala o secretário executivo do Secretariado da CDB.

Ele lembra que o país tem um setor econômico “desenvolvido e baseado na biodiversidade”. Portanto, interessa ao país, “enquanto usuário de recursos genéticos, poder manter o acesso a esses recursos, sejam eles de origem brasileira ou do exterior. Nesse sentido, é importante que o Brasil possa também participar ativamente do protocolo, para se beneficiar das suas regras”.

As regras do Protocolo de Nagoya também visam evitar a biopirataria, ao “reconhecer a soberania dos países sobre seus recursos genéticos. Então, nenhum acesso a recurso genético pode ser feito sem uma decisão e autorização do país de origem daquele recurso. O protocolo estabelece a necessidade de cada país designar uma autoridade nacional, ou seja, designar uma agência que funcione como a agência nacional para dar as autorizações de acesso aos recursos genéticos”, pontua.

Bráulio Dias, que ocupa a atual posição desde 2012, é graduado em ciências biológicas pela Universidade de Brasília (UnB) e doutor em zoologia pela Universidade de Edimburgo, na Escócia. Foi vice-presidente da União Internacional de Ciências Biológicas e coordenador do Comitê Gestor de Informação sobre a Biodiversidade da Rede Interamericana.

IHU On-Line: O senhor poderia contextualizar como e por que foi sugerida a criação do Protocolo de Nagoya?
Bráulio Dias: O Protocolo de Nagoya foi solicitado em 2002, durante a Cúpula de Desenvolvimento Sustentável em Johanesburgo, na África do Sul. Contudo, na Rio-92, a Cúpula de Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, foi adotada a Convenção da Diversidade Biológica (CBD) propriamente — a qual havia sido negociada durante cerca de três anos —, e os países iniciaram o processo de adesão a ela. O texto da CDB já incluía o compromisso de repartição do benefício por parte dos países-membros. Nesse sentido, a convenção tem três grandes objetivos: promover a conservação da biodiversidade, promover o uso sustentável dos componentes da biodiversidade e promover a repartição justa e equitativa de benefícios resultantes do uso de recursos genéticos. Então, o Protocolo de Nagoya está relacionado à implementação desse terceiro objetivo da CDB. Desse modo, esse já era um componente integral da convenção desde 1992, quando ela foi aberta à assinatura. A CDB entrou em vigor, internacionalmente, em dezembro de 1993, quando alcançou o número mínimo de ratificação dos países.

IHU: Quais foram os países que inicialmente assumiram uma postura favorável à assinatura da convenção, especialmente no que se refere à implementação do terceiro objetivo?
BD: O princípio da repartição dos benefícios foi negociado e acordado no texto da convenção. Portanto, ele foi apoiado por todos os países que assinaram o compromisso de ratificá-lo, incluindo os Estados Unidos. A dificuldade, entretanto, foi na implementação desse princípio, quer dizer, como promover a repartição dos benefícios. Para decidir isso, foi necessário um longo processo de discussão na convenção, o qual resultou, inicialmente, num guia voluntário para orientar os países de como implementar esse princípio de repartição de benefícios, que foi aprovado no início dos anos 2000. Só que, em 2002, na Cúpula de Desenvolvimento Sustentável em Johanesburgo, na África do Sul, todos os chefes de Estado aprovaram um requerimento à CDB para que se iniciasse um processo de negociação de um regime internacional sobre as regras para implementar esse princípio de repartição de benefícios. Essa foi uma solicitação unânime de todos os países, a qual consta como um dos resultados da cúpula de Johanesburgo.

Desde então, o secretariado da CDB promoveu reuniões a partir de decisões da Conferência das Partes da Convenção, que criou um grupo de trabalho especializado só para negociar o Protocolo de Nagoya. Esse grupo se reuniu durante cerca de oito anos, que foi o tempo necessário para as longas negociações, porque essa temática envolve uma série de aspectos técnicos e jurídicos inovadores e, portanto, foi necessária muita negociação para se chegar a um acordo. Essas reuniões resultaram, portanto, no protocolo que foi adotado em Nagoya, no Japão, em 2010.

Uma vez adotado o protocolo, abriu-se o período para que os países assinassem o compromisso de ratificação. Assim, 92 países, incluindo o Brasil, assinaram esse compromisso. Quer dizer, o Brasil, via Itamaraty, por meio da embaixadora do país em Nova York, assinou formalmente um ofício de compromisso de ratificação, juntamente com outros 91 países. A partir de então, cada país começou o seu processo interno de discussão para promover a ratificação do Protocolo de Nagoya. Para entrar em vigor, era necessário que pelo menos 50 países ratificassem o documento formalmente, mediante decisão do seu Congresso Nacional, do seu gabinete de ministros ou do seu presidente, enfim, conforme as leis nacionais de cada país. Nós conseguimos, no início de julho, alcançar esse número e, portanto, o protocolo entra em vigor, formalmente, a partir do dia 12 de outubro deste ano.

Agora, o fato de outros países ainda não terem ratificado o protocolo não impede que eles venham a fazer isso. Então, a ratificação é um processo que continua em aberto e qualquer país, a qualquer momento, pode vir a ratificar, caso tenha assinado o compromisso de adesão. Se não assinaram, podem aderir ao protocolo — aí o termo não é mais ratificação, mas adesão ou acesso ao protocolo. Então, esse é um processo que continua e vai continuar nos próximos anos para outros países aderirem ao protocolo.

IHU: Como se deu o processo de elaboração e negociação entre os países sobre o terceiro princípio do Protocolo de Nagoya, referente ao acesso a recursos genéticos e à repartição justa e equitativa dos benefícios advindos de sua utilização?
BD: Para explicar esse processo, devemos voltar às origens da convenção. O objetivo de repartição dos benefícios foi reivindicado pelos países em desenvolvimento. Inicialmente, os países desenvolvidos queriam apenas promover a conservação da biodiversidade e, no avançar das negociações, concordou-se também que deveríamos tratar de regras de uso sustentável da biodiversidade. No final, concordou-se, por demanda dos países em desenvolvimento, em incluir também o objetivo de repartição dos benefícios, porque os países em desenvolvimento são os principais provedores de biodiversidade, são os que mais detêm a biodiversidade do mundo e, no passado – especialmente durante o período colonial –, foram explorados de uma forma não justa nem equitativa. Ou seja, os países ricos ficaram ricos por utilizar os recursos biológicos e genéticos de países que foram colonizados, os quais não receberam benefícios por conta do uso desses recursos. Então, a grande reivindicação na negociação da CDB era de promover maior equidade entre as relações dos países para que os países ricos em biodiversidade pudessem se beneficiar realmente dessa riqueza. Essa foi a grande razão da origem do Protocolo de Nagoya.

Como o Protocolo trata de interesses de vários setores, não apenas da área ambiental, mas de interesses do setor de ciência e tecnologia, de agricultura, de saúde, de energia, todos esses setores devem ser consultados. Nesse sentido, a ratificação do Protocolo de Nagoya pressupõe todo um processo de consulta nacional aos diferentes setores, como a consulta aos detentores dos recursos genéticos e dos conhecimentos tradicionais – aí nós estamos falando principalmente de povos indígenas e comunidades locais, como quilombolas, caiçaras e outros tantos –, os quais, se chegarem a um acordo, possibilitam a ratificação. Então, cada país tem as suas regras e a sua complexidade do ponto de vista dos interesses setoriais. Por isso, tais consultas são mais ou menos demoradas nos distintos países, e esse é um processo natural.

Para você ter uma ideia, na Colômbia, por exemplo, por exigência constitucional, qualquer nova legislação ou ratificação de acordo internacional que trata de interesses indígenas requer, antes, uma consulta prévia a cada povo indígena separadamente. Por isso, o processo de consulta é demorado. Vários países federados tiveram que fazer consulta também aos Estados, ou províncias, e outros países realizaram estudos técnicos sobre possíveis impactos econômicos da ratificação do protocolo sobre as suas economias. Nós estamos monitorando esse processo, provendo capacitação, ajuda técnica e informação para os distintos países, no sentido de ajudá-los nesse processo nacional de consultas. O Brasil, por exemplo, tem feito uma série de consultas, junto com outros países, e nós aguardamos também que o país possa vir a ratificar o acordo.

IHU: O Brasil é detentor de cerca de 15% a 20% da biodiversidade do planeta, foi um dos principais negociadores do Protocolo de Nagoya e um dos primeiros países a assiná-lo. Por quais razões ainda não ratificou o acordo? Quais foram os argumentos do Estado brasileiro?
BD: Não houve nenhuma decisão de não ratificação. Esse é um processo ainda em aberto e em consulta no Brasil. Não há um prazo para ratificação; a qualquer momento os países podem aderir ao protocolo. O que havia era uma obrigação de alcançar o número de pelo menos 50 ratificações para que o protocolo entrasse em vigor legalmente em nível mundial. A Convenção da Diversidade Biológica tem 193 países-membros, mais a União Europeia, e esperamos que, eventualmente, todos esses países possam vir a fazer parte do Protocolo de Nagoya como membros. Além dos 50 países que já ratificaram, nós temos informações de que vários outros estão em fase final dos processos de consulta e de aprovação no Executivo e no Legislativo, e esperamos que até outubro, quando vamos realizar a primeira Conferência das Partes do Protocolo, na Coreia, vários outros países já tenham protocolado o seu documento de ratificação. Mesmo depois dessa primeira conferência, ainda assim, a qualquer momento, outros países poderão aderir ao protocolo.

É preciso chamar a atenção para o seguinte: se o país não aderir inicialmente ao protocolo, ele perde a capacidade de influir nas negociações das conferências do protocolo, as quais vão tratar de detalhá-lo, resolver questões que ainda têm necessidade de maior discussão, criar certos mecanismos e procedimentos. Caso o Brasil não ratifique o acordo, perde a possibilidade de influenciar nessas decisões.

Também é importante chamar a atenção para o fato de que o Brasil já está comprometido com a obrigação de repartir benefícios, simplesmente por ter ratificado a adesão à convenção por decisão do Congresso Nacional, em fevereiro de 1994. Então, a CDB já vale para o Brasil, incluindo o compromisso de respeitar o princípio de repartição de benefícios. Tanto é que o Brasil já dispõe de um marco legal nacional, criado no ano 2000 por meio de uma medida provisória, o qual determina as regras internas para promover acesso e repartição de benefícios. Portanto, esse é um compromisso que o Brasil já tem; não é o Protocolo de Nagoya que está criando esse compromisso. O protocolo apenas definiu regras iguais em nível mundial para detalhar como implementar esses compromissos de repartição de benefícios.

IHU: Diante disso, esperava-se que o Brasil já tivesse ratificado o Protocolo ou esse processo de aguardar é normal?
O processo é normal. Evidentemente, temos grandes expectativas em relação ao Brasil, porque ele é o país mais rico em biodiversidade no mundo e, portanto, tem o potencial de ser o maior provedor de recursos genéticos para outros países e de se beneficiar economicamente com o uso desses recursos e dos conhecimentos tradicionais associados. Por outro lado, o Brasil tem um setor econômico bastante desenvolvido e baseado na biodiversidade: todo setor agrícola e agropecuário brasileiro é dependente dos recursos genéticos; todo o setor de saúde, de pesquisas, desenvolvimento de vacinas, remédios e drogas é dependente de recursos genéticos, bem como os setores de biotecnologia e de biocombustíveis. Portanto, interessa também ao Brasil, enquanto usuário de recursos genéticos, poder manter o acesso a esses recursos genéticos, sejam eles de origem brasileira ou do exterior. Nesse sentido, é importante que o Brasil possa também participar ativamente do Protocolo de Nagoya para se beneficiar das suas regras.

Então, se o Brasil, digamos, em um futuro próximo, tiver de enfrentar a ocorrência de uma nova doença ou praga em plantações de café, cana-de-açúcar, soja, laranja, eucalipto e outras grandes culturas, ou então na criação de animais, como o gado zebu e tantos outros que têm origem externa, e necessitar de novos acessos a recursos genéticos de outros países, mesmo que não tenha aderido ao Protocolo de Nagoya, ao solicitar a permissão de acesso para a coleta de novos recursos genéticos em outros países, esses outros países vão exigir que o Brasil respeite as regras do Protocolo de Nagoya.

IHU: Apesar de o senhor apontar como normal o fato de vários países ainda não terem ratificado o acordo, como avalia os números, considerando que, dos mais de 190 países-membros da CDB, por enquanto só 50 ratificaram o documento? O que significa esse indicativo? A expectativa era de que mais países tivessem ratificado imediatamente ou não?
BD: A ratificação de acordos internacionais normalmente demora vários anos, é natural. Então, já esperávamos que fosse haver certa demora. Conseguir essas 50 ratificações agora foi muito bom e a informação que temos é de que praticamente todos os países-membros da convenção estão com processos ativos de consulta, de discussões, de negociações internas, discussões nos seus congressos nacionais, nos seus ministérios, com comunidades indígenas e locais, para finalizar uma decisão sobre a adesão ao protocolo. Então, nós esperamos que, com o passar do tempo, esse número continue a crescer e que eventualmente possa alcançar o total de ratificações da própria Convenção.

Para mencionar um exemplo, o Protocolo de Cartagena, sobre biossegurança, comemorou dez anos no ano passado e ainda não atingiu o número total de ratificações possíveis. Ele tem, se não me engano, 167 ratificações e somente pouco mais de 20 países-membros da convenção ainda não aderiram ao Protocolo de Cartagena, mas ainda poderão fazê-lo.

IHU: Quais são as regras do Protocolo de Nagoya sobre o acesso a recursos genéticos e a repartição justa e equitativa dos benefícios advindos de sua utilização?
BD: A primeira regra estabelecida pela CDB é a de reconhecer a soberania dos países sobre seus recursos genéticos. Então, nenhum acesso a recurso genético pode ser feito sem uma decisão e autorização do país de origem daquele recurso. O Protocolo de Nagoya estabelece a necessidade de cada país designar uma autoridade nacional, ou seja, designar uma agência que funcione como a agência nacional para dar as autorizações de acesso aos recursos genéticos. O Brasil já tem um órgão responsável – o Conselho de Gestão do Patrimônio Genético (CGEN) –, que foi estabelecido em 2002.

O protocolo também define a necessidade de cada país estabelecer um marco legal nacional para detalhar as regras de implementação do Protocolo de Nagoya, porque vários detalhes do acordo remetem para a legislação nacional. O Brasil já tem um marco legal nacional desde o ano 2000, que foi revisado em 2001 e está vigente até hoje. Porém, há todo um processo de discussão para a revisão desse marco legal, porque existe um consenso geral no Brasil de que ele é muito burocrático, na medida em que se criou um excesso de exigências, o que acaba funcionando como um desestímulo à pesquisa e ao desenvolvimento de tecnologia. Portanto, como consequência, há um desestímulo ao uso econômico da biodiversidade e, sem o uso, não vai haver repartição de benefícios. Então, há um consenso no país de que é necessária uma revisão do marco legal para manter um melhor equilíbrio entre controle e incentivo para regulamentar esse setor.

Já existem outros projetos de lei em relação a isso e, recentemente, a presidente Dilma Rousseff encaminhou ao Congresso Nacional uma última versão de projeto de lei, e nós aguardamos, aqui em Montreal, notícias sobre os avanços nessas negociações. Uma das razões da “demora” do Brasil em ratificar o Protocolo de Nagoya é que vários setores manifestaram interesse de que o país só o ratifique depois de aprovar a revisão do marco legal nacional. Então, isso cria um processo mais extenso, que necessita primeiro superar essa etapa para depois poder realizar a ratificação.

IHU: Qual deve ser o impacto do Protocolo de Nagoya sobre a biopirataria?
BD: Essa é a expectativa, ou seja, que o protocolo tenha um impacto sobre a biopirataria, porque um marco legal nacional, uma legislação nacional, só tem alcance dentro dos limites das fronteiras do país. Se uma amostra de recursos genéticos sai do país, a legislação nacional não terá mais alcance sobre ela. Então, é por isso que países em desenvolvimento entenderam que era necessário haver uma melhor definição de regras internacionais para proteger os seus interesses nacionais. Nesse sentido, o Protocolo de Nagoya prevê, por exemplo, que os países usuários de recursos genéticos de outros países têm de designar agências que funcionem como agências verificadoras. Isso para ver se, de fato, os recursos genéticos e o conhecimento tradicional que estão entrando no seu país e estão em uso na pesquisa de desenvolvimento tecnológico e, eventualmente, em uso comercial têm procedência legal, se foram obtidos com essas permissões legalmente previstas no país de origem ou se são objeto de biopirataria. O protocolo estabelece obrigação dos países usuários de colaborar onde houver uma denúncia de biopirataria para a solução desses casos, inclusive com acesso à Justiça.

IHU: Quais são as principais estratégias nacionais que já estão sendo desenvolvidas para a conservação da biodiversidade biológica pelos países que aderiram à convenção? O senhor tem exemplos do que tem sido feito pelo mundo?
BD: Há uma diversidade bastante grande de ações e a principal fonte de informação mais recente é a que consta no Quinto Relatório Nacional que os países estão enviando ao secretariado da CDB. Nós já recebemos relatórios de pouco mais de 90 países e outros 30 países já nos enviaram uma versão quase final, que é o caso do Brasil. O país ainda não publicou o seu Quinto Relatório Nacional, mas já nos enviou uma versão quase definitiva. Estão só aguardando uma aprovação final das autoridades e a expectativa é de que até setembro esse relatório esteja publicado. Ele tem informações bastante atualizadas sobre as ações realizadas no Brasil.

No site da convenção, nós temos informações sobre os informes nacionais. Então é possível fazer consultas sobre a situação de implementação da convenção em cada país. Além disso, em outubro deste ano, na próxima Conferência, nós vamos lançar o Global Biodiversity Outlook – GBO-4 (Quarto Relatório Global do Panorama Global da Biodiversidade). Esse relatório já está em fase final de edição e vai ser publicado em inglês, espanhol e francês pelo secretariado da Convenção e lançado durante a Conferência na Coreia.

Nós estamos em contato com o Ministério do Meio Ambiente do Brasil, que manifestou interesse em providenciar a tradução para o português desse relatório, com vista ao seu lançamento, se possível, simultaneamente durante à da COP-12 na Coreia. Esse relatório é uma fonte de informação bastante rica e analisa avanços das 20 metas globais de biodiversidade. Nesse sentido, ele analisa, meta por meta, onde estamos avançando mais, onde estamos avançando menos e onde não há muito avanço. É um relatório que detalha bastante bem essa situação. O principal item na agenda da pauta dessa Conferência na Coreia é fazer um balanço dos avanços da implementação desses compromissos, incluindo o Protocolo de Nagoya, e chegar a um acordo sobre o que deve ser feito para ampliar os esforços a fim de que todos os países possam atender os seus compromissos e ajudar, em nível global, o avanço dessa agenda da biodiversidade.

IHU: Deseja acrescentar algo?
BD: No site da Convenção também é possível encontrar a lista de todos os países que assinaram o compromisso de ratificar o Protocolo de Nagoya, bem como dos que já depositaram seus instrumentos de ratificação. Há também uma série de documentos que elaboramos com parceiros, que são pequenos resumos informativos de natureza mais política para os setores usuários da biodiversidade, para que eles entendam melhor qual é a importância do Protocolo de Nagoya.

Por Patrícia Fachin, do IHU On-Line 

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